НАТО в обмін на земельні ділянки? Які труднощі можуть виникнути, якщо Україну запросити до Альянсу?

Візит нового генерального секретаря НАТО Марка Рютте в Україну. Київ, 3 жовтня 2024 року.

Перший аспект Плану перемоги України, запропонованого Володимиром Зеленським, полягає в офіційному запрошенні України до НАТО. Українська держава прагне отримати таке запрошення найближчим часом, до завершення терміну президентства Джо Байдена, тоді як фактичний вступ до Альянсу має відбутися після закінчення війни.

На фоні цих подій міжнародна спільнота та українське суспільство знову порушили питання про концепцію "членство в НАТО в обмін на території".

Ця концепція, що обговорюється вже тривалий час, передбачає, що Україна тимчасово відмовляється від військових дій для звільнення окупованих регіонів, стає частиною НАТО та отримує безпекові гарантії відповідно до статті 5 Вашингтонського договору, але виключно для територій, підконтрольних урядові.

Така надзвичайно чутлива тема прямо повʼязана з нашою територіальною цілісністю, безпекою, геополітичним і навіть екзистенційним майбутнім. Центр формування політики не вважає доречним на нинішньому етапі агітувати за будь-який із варіантів - курс Україна має бути продиктований нашими спроможностями, світовою конʼюнктурою, реальною готовністю країн-партнерів до дій і багатьма іншими факторами.

Та у цьому матеріалі ми сфокусуємось лише на історично-процедурній стороні питання. Проаналізуємо внутрішні документи та історичний досвід НАТО на предмет того, як саме на практиці має виглядати така інтеграція, якщо рішення про неї буде ухвалене, яка була би подальша процедура вступу, ризики під час її реалізації, як працюватиме формат такого членства і які переваги та недоліки він має.

У звичайних обставинах процес вступу до НАТО проходить через наступні етапи:

У вересні 2022 року Україна вжила заходів у відповідь на спробу Росії незаконно анексувати чотири українські регіони.

НАТО аналізує, в якій мірі країна, що бажає стати частиною Альянсу, відповідає його вимогам і стандартам. Це включає військові критерії, демократичні принципи, дотримання верховенства права та інші аспекти. Важливо зазначити, що багато з цих критеріїв носять оціночний характер і формулюються як "принципи", тому немає абсолютного зобов'язання відповідати їм на 100%.

За результатами оцінки державі надається План дій щодо членства (ПДЧ). Він приймається голосуванням усіх держав-членів НАТО і передбачає послідовність заходів і реформ, що має зробити кандидат на вступ.

Відповідно до рішень, ухвалених на Вільнюському саміті НАТО 2023 року, для України цей етап не буде застосовано. Наше приєднання відбудеться без Плану дій щодо членства і вимагатиме лише політичних рішень. Зокрема:

Це саме та пропозиція, що отримала назву "запрошення до НАТО". У реальному житті це не стільки запрошення до вступу, скільки можливість розпочати діалог щодо цього процесу.

Для прийняття запрошення Альянс повинен одностайно затвердити його, отримавши позитивні голоси від усіх учасників, без жодного голосу "проти".

Переговори проходять в аналогічному форматі до тих, що використовуються під час вступу до Європейського Союзу, проте можуть бути значно коротшими. Вони зосереджені на уточненні деталей угоди про вступ, які для більшості країн є стандартними та схожими.

У випадку з Фінляндією та Швецією обговорення були припинені одразу ж після початку, всього за одну зустріч.

Отже, результат переговорів - не негайний вступ, а розробка угоди про приєднання держави до НАТО - міжнародного договору, який потребує ратифікації всіма державами-членами Альянсу.

Наразі в НАТО 32 учасники - тобто 32 парламенти мають проголосувати за приєднання України або іншого нового члена, і часових обмежень для проходження цього етапу не передбачено.

Навіть сама процедура запрошення містить у собі ряд потенційних ризиків.

Перш ніж перейти до реалізації цього рішення, важливо отримати єдину згоду всіх держав-членів НАТО.

Абсолютна більшість союзників готові надати згоду (а з 24 країнами з 32 в України навіть є письмові акти щодо підтримки євроатлантичної інтеграції, хоча ці документи містять різні формулювання з цього приводу і вони не є зобов'язуючими).

Але є також держави, що не готові на такий крок.

Канцлер Німеччини Олаф Шольц скептично ставиться до вступу України до НАТО, а уряд Словаччини на чолі з Робертом Фіцо є відкритим противником такого рішення. Також відкрито проти вступу України виступає Угорщина. Від Туреччини традиційно варто очікувати дипломатичної гри для покращення своїх позицій.

Сполучені Штати залишаються в стані невизначеності, проте існує безліч відкритих сигналів та "витоків" інформації в медіа, які свідчать про те, що адміністрація Байдена може бути готова запросити Україну, якщо перемогу на виборах здобуде Камала Гарріс. Адже у випадку, якщо на виборах виграє Дональд Трамп, ініціативи Байдена, які були реалізовані в останні місяці та тижні його каденції, навряд чи отримають підтримку з боку Білого дому.

Фінальна позиція США матиме ключове значення.

Основний ризик пов'язаний із потенційним супротивом з боку Німеччини, Угорщини та Словаччини.

Утім, стосовно Німеччини є потенціал до зміни позиції під американським впливом. А у разі появи згоди Німеччини Віктор Орбан і Роберт Фіцо стануть відкритішими до аргументів.

США, Франція, Німеччина та Велика Британія за наявності політичної волі здатні знайти достатньо важелів впливу на інші країни.

Отже, основна формула нашого успіху полягає в єдиній згоді між цими чотирма країнами, які є провідними економіками та військовими потужностями НАТО. Після цього знадобиться провести складні дипломатичні зусилля, щоб переконати тих, хто сумнівається в Україні.

Якщо консенсус щодо запрошення буде досягнуто, розпочнеться процес укладення угоди про вступ. При цьому тривалість і інтенсивність переговорів з цього питання залишаються невизначеними. Україні не слід розраховувати на швидкі, одноденні переговори, як це було у випадках зі Швецією та Фінляндією.

Головне питання полягає в територіях, на які поширюються гарантії статті 5 Вашингтонського договору про колективну безпеку.

Проте, можливо, що ці умови будуть встановлені ще до проведення голосування щодо запрошення, як елемент досягнення консенсусу. Це є важливим аспектом, який вплине на безпеку України.

Основним викликом є визначення дій у випадку вступу України до НАТО до відновлення її територіальної цілісності. Формально, вся територія України в межах її міжнародно визнаних кордонів має бути прийнята в Альянс. Проте, безпекові гарантії можуть стосуватися лише певної частини країни, яка не включатиме території, що перебувають поза контролем українського уряду.

А якою ж може бути ця місцевість?

Яка ситуація була на момент запрошення? А як щодо моменту підписання угоди про вступ? Що станеться, якщо між запрошенням і остаточною ратифікацією Росія захопить нові території? Чи буде це лише частина вже контрольованих територій, і як тоді визначити їх межі? Які конкретно гарантії поширюватимуться на ці території, і чи буде введено якісь обмеження?

Це лише мала частина питань, які постають під час практичного розгляду цієї ініціативи.

Знайти модель, яка влаштовує всі 33 держави-союзниці (включно з Україною), буде серйозним викликом. Бо узгоджений варіант має також пройти затвердження в усіх національних парламентах.

Заключний етап політичного процесу інтеграції України до НАТО має дві суттєві проблеми, які можуть загрожувати його успішному завершенню: це невизначеність термінів і політична вразливість.

Фінляндія здійснила свій вступ до організації без значних труднощів, хоча й зіткнулася з деякими дипломатичними проблемами з Туреччиною та Угорщиною. Процес ратифікації зайняв 9 місяців. У той же час, Швеції знадобилося на це півтора року. Попри це, вступ обох країн вважається досить швидким.

Що стосується України, лідери держав і урядів, які займають скептичну позицію, ймовірно, свідомо затягуватимуть процес ухвалення рішень, посилаючись на питання безпеки чи необхідність досягнення національної згоди. Наразі це стосується Угорщини та Словаччини, але з плином часу, якщо ситуація затягнеться, в інших країнах також можуть з'явитися керівники з аналогічними поглядами.

Надмірний тиск на них на даному етапі є вкрай складним завданням, яке важко реалізувати без потужної підтримки з боку США та Німеччини.

Треба також бути свідомими, що Росія кине всі ресурси, наявну агентуру та засоби пропаганди на зриви голосувань у парламентах також інших країні НАТО.

У ряді парламентів голосування щодо приєднання України може стати каталізатором великої політичної кризи, викликати запеклі дебати про можливість початку "Третьої світової війни", а в деяких країнах навіть спровокувати проведення позачергових виборів або політичний саботаж з боку сил, що підтримують Кремль.

Усе це супроводжуватиметься великими кампаніями дезінформації, спрямованими на формування громадської думки та підтримку політиків, що виступають на користь України.

Вступ України до НАТО може виявитися значно серйознішою загрозою для російських стратегій, аніж санкції чи навіть військова підтримка.

До того ж затягування процесу ратифікації на багато місяців відкриє Росії вікно можливостей для організації нового наступу на українські території, підштовхуючи політиків до сумніву в тому, чи варто приймати Україну в НАТО за узгодженої території, на яку поширюється стаття 5 про спільну оборону.

Одним із прикладів, що ілюструє можливість часткового забезпечення безпеки для держави-члена НАТО, часто наводять Федеративну Республіку Німеччина (ФРН) у період з моменту її вступу до НАТО у 1955 році до обʼєднання з Німецькою Демократичною Республікою у 1990 році. Проте цей випадок є складним для відтворення через особливий контекст безпекових гарантій, політичних реалій та геополітичних обставин холодної війни.

Федеральна Республіка Німеччина вступила до НАТО в травні 1955 року, що стало частиною більшої стратегічної ініціативи Заходу, спрямованої на стримування радянського впливу в Європі. Відповідно до статті 5 Вашингтонського договору, принцип "напад на одного - напад на всіх" застосовувався до території, контрольованої Західним Берліном. Проте будь-які військові дії з боку СРСР на території Німецької Демократичної Республіки не становили підстав для активації цієї статті.

Федеративна Республіка Німеччина виконувала роль не просто члена НАТО, а фактично слугувала східним бастіоном на межі із соціалістичним блоком. Це означало значну присутність союзних, в першу чергу американських, військових на її території, а також розташування ядерної зброї США з 1960 року в рамках політики ядерної взаємодії.

Україна та Німеччина мають спільні характеристики, зокрема те, що обидві країни не контролюють певні ділянки своїх територій. Крім того, якщо Україна приєднається до НАТО, вона стане "східним форпостом" Альянсу, межуючи з новою "залізною завісою".

Насправді існує значно більше відмінностей.

По-перше, в плани ФРН ніколи не входило збройне звільнення східних територій. Перед ФРН не стояло дилеми "гарантії безпеки" vs "територіальна цілісність".

По-друге, НАТО зразка 1955 і 2024 року - це два різних альянси. Попри співставні, а зараз, можливо, і більші загрози глобальній безпеці, НАТО на початках свого існування мислило в логіці холодної війни, стримування ворога та необхідності експансії заради такого стримування; сьогоднішнє НАТО все більше схиляється до деескалації та уникнення ризиків, які неодмінно виникають у разі прийняття туди України.

Таким чином, якщо формально ніхто не буде вимагати від України відмови від окупованих територій, то на практиці така відмова може слугувати тимчасовою умовою для вступу.

Україна, будучи глибоко інтегрованою в військову структуру НАТО, враховуючи політичний контекст і географічні реалії, буде суттєво обмежена в автономії дій, а будь-які спецоперації, диверсії, гібридні методи заподіяння шкоди Росії після припинення бойових дій будуть сприйматись як "агресія НАТО" і привід для "ескалації". З усіма відповідними обмеженнями від Альянсу і США.

В будь-якому випадку, інтеграція України до НАТО є важливою стратегічною метою нашої країни, і наразі немає реальних альтернатив безпековим гарантіям, які надає Альянс. Усе залежить від політичної волі NATO, зокрема, Сполучених Штатів.

Очевидно, що такі рішення ухвалюватимуть після президентських виборів у США, результат яких неможливо передбачити, як і політичний ландшафт у США та світі, що складеться після.

Завдання України в широкому сенсі - і уряду, і дипломатів, і громадянського суспільства - рухати цю дискусію та продовжувати тиск на партнерів щодо прийняття рішучих заходів.

Саме тому запрошення України в НАТО в рамках Плану перемоги України - правильний крок для зрушення цієї дискусії, навіть якщо тактично виявиться лише переговорною позицією.

Набуття України повноправного членства в НАТО повинно залишатися незмінним пріоритетом для усіх українських урядів, поки ця мета не буде досягнута.

Олександр Нотевський, аналітик Центру формування політики,